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地方税收征管改革的模式选择与对策研究

湖南省地方税务局 www.hnds.gov.cn 2006-07-05　文章来源：　　［字体：大中小］

　　社会主义市场经济的发展、新征管法的实施和中国加入WTO，都对税收征管改革提出了新的要求，建立相互监督、相互制约、运转高效的征管体系，是确保充分发挥税收的财政职能、监督职能、调控职能的前提和保障。当前地方税收征管改革机遇和挑战并存，办法和困难同在。只有抓住机遇，加快征管改革，才能推动地方税收不断向前发展。
　　一、加快地方税收征管改革势在必行
　　1994年湖南地税系统组建后，各级税务机关一直把加强征管放在十分重要的位置，对征管机制建设和制度建设进行了坚持不懈地探索，征管改革取得了很大的成效。主要体现在：一是保证了新税制的全面实施，地方税收大幅增长。全省地方税收从1993年的33.10亿元增加到2001年106亿元，年均增幅13.72％，高于同一时期的GDP增长。二是征管实践和理论研究成果丰硕。仅省地税局就出台了20多个全省性的税收征管制度、征管办法，通过落实这些制度和办法，税收控管能力明显增强。三是信息化建设初具规模。全省14个州市局已全部开通局域网，有8 个开通广域网，并且一些重要的岗位、税收数据管理与分析初步实行了信息化。全系统加强了计算机专业人才的培养和配备，进行了计算机技能普及教育。与征管改革配套的人事制度改革和机构改革稳步推进。全省各城区普遍建立了稽查与征管相分离的机构，实行了一级稽查体制。普遍建立了纳税人自行申报、集中征收的征管方式，办税服务厅的建设有了很大的发展，全省共设282个办税服务厅，综合服务功能不断增强。全系统税干的思想观念发生了深刻变化，服务意识、竞争意识、规范执法意识有了很大提高。
　　但实事求是地分析，当前我省地方税收征管还存在一些不容忽视的问题，整体征管水平与沿海发达地区和周边省份相比还有很大的差距，与市场经济的发展和应对我国加WTO的要求还很不适应。
　　（一）管理缺位。主要表现在：有的对管理的职责界定期不清，淡化责任，疏于管理；有的管理缺乏系统性，相当一部分地方管户不管事，管事不管户，导致管理上的漏洞；有的只注重完成税收任务，忽视管理；传统的落后的管理手段和管理方式仍然处于主导地位；信息采集不全，数据传递缓慢，税源分析不够深入，管理水平较低。
　　（二）稽查偏位。主要表现在：相当一部分地方稽查工作处于“收入型”阶段，以完成任务为核心，甚至受利益驱动，与征管部门争抢税源，难以起到严格执法、促进依法治税的作用，工作目标上偏位；部分地方的稽查只查外不监内，难以起到促进征管，堵塞漏洞的作用，工作职责上偏位；部分地方的稽查以检查户数越多，检查次数越多来体现工作成效，导致重复稽查，难以起到“重点稽查”的作用，工作方法上偏位。
　　（三）执法错位。由于不同的地方受税收计划、行政干预、政策水平、地域特性等因素的影响，执法宽严不一，税收负担不公，难以营造完整、统一、公平的税收环境，在适应市场经济方面错位；个别地方随意执法，超越权限执法，不按规定执法，甚至乱执法，给征管造成隐患，侵害纳税人的合法权益，在维护纳税人利益方面错位；个别地方遇到压力不敢严格执法，碰到困难不愿严格执法，面对利益关系不去严格执法，在部门职责方面错位；个别地方执法权力过于集中，或者过于分散，执法透明度不高，权力运行失控，容易产生执法权的腐败，在内部执法监督方面错位。
　　（四）征收变位。主要表现在：定额征收范围过大，个别征收单位对税源不认真研究，数据不仔细核定，图简单方便，随便扩大定额征收范围，税款征收的出入很大，也为腐败埋下祸根，在征收方式上变位；委托代征面积过宽，个别征收单位委托代征单位资格审查不严，导致执法水平低劣，征收行为粗暴，甚至摊派、侵吞、瓜分税款，在征收主体上变位；税款入库缺乏有效监管，混淆级次、转移地点、挤压税款等现象难以杜绝，在税款入库上变位。
这些问题的存在，制约了征管水平的提高，并导致一系列不良后果。一是税收征管效率较低。各部门职责不清，既有交叉重叠，又有空档空位，配合不紧密，运转不协调，工作相互扯皮和管理漏洞难以根本改变。二是税收控管能力不强。上级机关不能完全把握宏观，基层不能完全管住微观，税源底数不清，税源监控不力，漏征漏管、税收流失难以彻底杜绝。三是税收征管成本偏高。由于征管效率低，控管能力弱，税务机关不得不投入大量的人力、物力、财力用于征管，一方面造成征管经费不足，另一方面造成征税成本居高不下。四是税收征管秩序欠佳。由于没有治本的措施，破坏税收秩序的偷，逃抗税行为，不能有效打击，各种危害税收秩序的行政干预、长官意志不能有效杜绝，各种扰乱税收秩序的变相、变通甚至随意变更的现象不能有效制止，整顿和规范税收秩序任重道远。五是税收执法监督失控。由于没有科学严密的监督机制，个别单位、个别税干的行为不能从根本上遏制，损害了地税形象。
　　些问题的存在，有主观上的原因，有客观上的原因，也有历史遗留下来的原因，但最根本的原因是机制上的原因，没有一个科学合理的、紧密结合实际的、紧跟经济和科技发展潮流的征管模式，并在这个模式之内整合各种征管要素，建立一套高效运作的税源变化的监控体系、税款流失的防范体系、征管信息的传递体系、职责明确的管理体系、职能到位的稽查体系和权力运行的监督体系。因此，加快税收征管改革势在必行。二、实施税收征管改革三步走战略发展是硬道理，改革也是硬道理。征管改革是一项不断变化发展的系统工程，不能一蹴而就，一劳永逸，也不能漫无目的，走一步算一步，必须把阶段性任务和长期目标有机结合起来，精心规划，统筹兼顾，才能确保征管改革步入正确的轨道。根据湖南地方税收征管的现状，新一轮征管改革应分三步走，即按照近期、中期、远期三个目标模式分阶段推进。
　　（一）近期目标模式（2001～2005年）
　　1.模式选择。实行“征、管、查”分离。一方面是征、管、查的职能分离。征收部门负责税款征收入库及与税款征收直接相关的工作，包括纳税人自缴税款和稽查查补税款的征收，税收滞纳金和各项罚款的征收，税款的报解入库，税款已征数的核算，地税发票管理，办理税务登记、受理纳税申报等。管理部门负责税源监控及税源管理直接相关的工作，包括对纳税人实行户籍管理，纳税申报的抽查审核，税源的调查及其变化的监控，税源的综合分析、预测，税收计划的落实，税款应征数的核算，税收减免的审核和审批，税控装置的推广和管理，发票违章及其他违规违章行为的处罚，采取税收保全措施和强制执行措施等。稽查部门负责税收检查工作，包括举报案件的查处，偷、逃、骗税案件的查处，采取税收保全措施和税收强制执行措施，税款查补数的核算等。另一方面，征、管、查机构分离。一个城区设立一个征收机构，负责全城的税款征收；设立一个稽查机构，实行城区一级稽查。按城区的行政区划，一个区设立一个管理机构，负责税收管理工作，同时取消现有的税收级次、按税收级次设立的专业征管机构，其职责并入相应的征收机构和管理机构。
　　2.运行特点。内部数据传递以局域网为主，人工操作为辅；纳税人及税源数据的采集以人工操作为主，电子录入为辅；数据分析以信息化为主，人工分析为辅。税款征收为地域式集中征收，即纳税人只能在所处行政区域的办税服务厅或金库将欠缴税款解缴入库。纳税人办理纳税申报以上门申报和邮寄申报为主，电子申报、网上申报等其他形式为辅。税务机关与纳税人的沟通，办税服务厅处于最核心的地位。
　　3.运行条件。必须要有完善的局域网络，并能够承担数据的录入和传递任务，建立税源数据库，征、管、查三个机构信息共享。必须要有相应的数据管理、统计、分析软件，支持网络的有效运行。办税服务厅的功能必须十分完善，纳税人在办税服务厅可以办理一切有关履行纳税义务的事项。办税服务厅必须要有足够的数量，以方便纳税人办税。税务干部的素质要求较高，特别是负责管理和稽查的干部素质要求更高。充实管理系列和稽查系统的干部，使之能够完成繁重的数据采集、催办催报和检查任务。
　　4.利弊分析。有利方面：便于促进公民纳税意识的提高，为进一步推进征管改革奠定基础；对网络依赖的程度较少，便于及时修正征管中出现的问题；突出了对纳税人的直接管理，有利于传统征管方式向现代化征管方式转变过程中的衔接和过渡；税源监控与税款征收分离，行政处罚决定与处罚实施分离，税收稽查与税款入库分离，有利于相互监督，相互制约；税源监控摆在了比较重要的位置，有利于防止漏征漏管。不利方面：信息化程度较低，仍需大量投入，征管成本还不能大幅下降；征收部门对管理部门依赖过大，一旦脱节或管理部门履行职责不到位，就会导制整体征管效率下降；不能有效利用各有关职能部门和金融系统的资源，税收征管的社会化程度不高。
　　（二）中期目标模式（2006～2010年）
1.模式选择。实行以网络为依托的“征、管、查”分离。这一阶段征、管、查的职能和机构与近期目标模式差别不大，但内涵发生了很大的改变，现代征管框架基本形成。
2.运行特点。征管数据的采集、整理、分析、传递以网络为主，人工为辅。税款征收为开放式集中征收，即以信息网络为支撑，纳税人有充分的选择权和自主权，不管纳税人采取什么方式，只要税法认可，不管纳税人在本市任何一个办税服务厅都可以完成纳税义务。纳税申报呈现多元化，纳税人的申报方式更为灵活，数据电文申报大量采用，打破了地域的限制。管理部门对纳税人直接管理的职能逐步弱化，以税源监控和为纳税人服务为主。税控装置大量采用，在税源监控中发挥重要作用，实现纳税人与税务机关和银行系统之间的数据交换，达到自行申报、税源控管、税款划缴的目的，形成内外对接、内外协调的比较完整的税控体系，减少税收流失。稽查部门稽查线索来源以直接分析纳税人申报的数据为主，以管理部门移交的为辅，稽查频率和次数大幅减少，稽查的深度增加，稽查的职能进一步突出。
　　3.运行条件。纳税人必须具备较高的纳税意识，能做到自觉申报纳税。系统内部网络完善，停息化程度提高，并且内部网络要与国税、银行、海关、工商等有关职能部门相通，特别是在对纳税人的管理上实现数据共享。税控装置得到有效推广和使用，并能发挥税源监控的作用。有完善的税源数据库，完备的网络运行子系统，集中征收的税款能够按税收级次、按地域自动确认和分流。税务干部具备较高现代征管素质。
　　4.利弊分析。有利方面：利用现代征管手段促使征管效率大幅提高，征管成本能够逐步下降；征管的社会化程度提高，税务机关逐步从直接管理中解放出来，有处于税务机关把工作重点向稽查转移；人机分离防线逐步确立，有利于从根本上防止税干滥用职权搞腐败，有利于杜绝来自各方面对征管的人为干扰，推进依法治税；对纳税人纳税申报的质量要求提高，有利于促进社会中介机构的发展。不利方面：对网络和信息化技术依赖较大，对各部门之间相互配合要求较高。
　　（三）远期目标模式（2010年以后）
　　1.模式选择。网络时代的“征、查”分离。一个市区只设立一个征收机构和稽查机构，撤销按市区行政区划设立的管理机构，充分体现机构精简高效的原则。
　　2.运行特点：通过税务登记、纳税申报的数据录入和国税、工商等部门的数据比较，税源监控数据自动生成，自动更新，并在系统内上下级机关之间，各职能机构之间自由传递。纳税申报绝大部分为数据电文申报，税款征收绝大部分为网上划交，纳税人可以足不出户就完成办税事项，税务机关可以通过网络和数据库了解纳税人的纳税情况和生产经营状况。管理职能融入其他系列，被网络控管所取代。纳税人不及时履行纳税义务，网络系统渍动进行提示和催办。税控装置广泛采用，只要经济活动一发生，与税收相关的数据便自动信息化，并在规定的时间内传递给税源监控中心。税务机关的主要精力放在稽查上，重点稽查的地位和作用更加突出。
　　3.运行条件。计算机在各个领域广泛采用，整个社会信息化程度相当高，网络成为社会经济活动的主要载体。纳税人的纳税意识较强，有比较健全的机制确保纳税资料的真实性。社会中介机构高度发展，办税专业化水平很高。税务机关内部网络的功能十分完善，能够自动完成税收政策咨询、税源监控、提示预警、催办催缴、税款计算分流等任务。税务干部具有很高的素质。
　　4.利弊分析。有利方面：征管效率非常高，征管成本很低，税款入库非常及时；税务机关不再进行直接管理，不但可以节省大量的人力、物力和财力，而且在计算机的监控下，基本杜绝了征管上的腐败；征管的干扰很少，只要运行程序已定，人为的因素不能进行数据更改，税款征收的安全性很高。不利方面：税制变动对征管运行的影响很大，一旦变动需要对程序进行全面修改；各级党委、政府对税收工作的控制能力削弱。
　　上述三个阶段是紧密联系的，不是孤立的，前一阶段是后一阶段的基础，后一阶段是前一阶段不断发展的结果。在这个阶段中，最大的变化就是管理方式的变化，从最初的直接管理发展为最后的间接管理和自动管理。最关键的因素就是税源监控，有什么样的税源监控水平，才可能有什么样的征管水平。最重要的条件就是信息化建设，只有信息化水平的提高，才有管理水平和税源监控水平的提高。这三个模式就是抓住这三个最基本的问题，对征管要素进行配置，并通过步步推进，努力解决当前征管中存在的问题。一是征管各系列的职责比较明确。二是管理的核心突出，税源监控摆在了重要位置，可以杜绝漏征漏管。三是税收征管效率极大提高，纳税人能够从中得到实惠，税务机关能够降低征税成本。四是税收征官、执法腐败的土壤逐步被铲除，外部干预征管的可能逐步被消除。五是征管数据的信息化为准确核算税款提供了可能，超范围定额征收和委托代征被限制在很小的范围之内。六是税款入库具备了一条绿色通道，能够做到及时、足额、发全入库，转引税款和混级入库能够有效杜绝。七是稽查工作将由“收入型”转变为“执法型”和“保障型”，职能逐步到位。八是税收计划的性质将发生重要变化，税收征管必定步入一个从经济到税收的良性循环轨道。
　　三、稳步推进税收征管改革的对策建议
　　纵观我省地方税收征管的现状，加快征管改革的条件已经成熟。一是思想上有了足够的准确，认识比较统一；二是物质上有了足够的准确，税收总是具有一定的准确，计算机技术和网络技术的发展我们可以充分利用；四是法律上有了足够的准确，新征管法对征、管、查的分离和信息化建设作出了明确的规定；五是社会上有了足够的准确，纳税人在这几年的征管改革中得到了好处，能够配合我们进一步推进征管改革。有了这些条件，再加上采取切实有效的措施，就一定能把地方税收征管提高到一个新的水平。
　　（一）加快信息化建设。信息化建设要比征管改革的步伐适度超前。要加大信息化建设的投入，建立规范的计算机网络，开发规模统一的征管软件，使计算机管理能够涵盖税务登记、受理申报、发票管理、数据传输和处理等内容，增强服务功能，提高对税源的临近能力。根据技术的发展和征管的实践不断修正、更新和升级征管软件，满足征官的实际需要。逐步研究和实施税企、税银联网工作，搞好税银一体化的试点和推广工作。加强计算机人才的培养，提高自主开发能力和网络维护能力，紧跟住处技术发展潮流。加强计算机技术的普及培训，提高税务干部运用计算机进行征管的技能。加大税控装置的研制和开发力度，对条件成熟的行业推广税控装置，使税源数据信息化。
　　（二）深化机构改革，突破现有机构设置框架。按需设置征管机构。根据初期目标模式，把城区所有办税服务厅组合成一个征收局，实行同城同机构集中征收。把存在于城区分局的检查职能分离出来，并入现有的稽查局，实行同城一级稽查。撤销其他的征管机构，按行政区域设立管理局，即每一个区设立一个管理局，实行区内各税、各行业、各经济实体一局统管；由管理局承担税收计划，在管理局内专设税源监控机构，加强税源控管；市、州局设立税源监控中心，建立税源数据库，其资源由各级税务机关共享，为管理机构逐步退出征管系列奠定基础。
　　（三）加强征管制度建设。依据税收征管法和有关法律、法规要求，制定一系列的管理税收的制度、办法和措施，包括税务登记、纳税申报、税款征收、税务检查、税务监控、税务行政复议、税务票证管理及税收优惠政策的审查、审批等，建立起科学完善的征管制度体系，以保障征管工作的顺利进行和法律法规的正确实施。根据征管改革的变化，制定相应的改革管理制度，包括网络技术指标、计算机综合布线技术规范、使用征管软件的统一要求、数据电文申报规定、数据采集传递规定、网络管理规定等，确保征管改革有条不紊，规范有序地推进。同时，根据技术上的可行性，在制定征管改革制度时，综合考虑权力的监督制约问题，充分运用技术的手段，结合完备的制定，加强对征管权力的监督和制约。
　　（四）提高干部队伍素质。加强对税务干部的培训，提高干部的税收业务素质和现代科学技术素质，提高微机操作能力；提高对控管区域经济发展水平和经济结构的观测分析能力、对控管区域税源总量、税源结构、税源变化的分析预测能力；转变思想观念，提高探索新问题、解决新问题的能力。进一步深化人事制度改革，引入竞争机制，促使税干深入学习，深入实践，提高素质。根据征管改革对税干能力素质的要求，建立税干上岗资格认证制度，对不能达到必备素质的税干进行淘汰，促进干部队伍整体素质提高，为征管改革提供人才保障。
　　（五）加强对征管改革的领导。征管改革不但技术要求高、工作量大，牵涉面相当宽，与内部的人事、机构、体制、基建等都有紧密的联系，与外部的党政、职能部门、金融部门和纳税人密切相关，而且没有现成的道路可走，也没有固有的经验可循，前进中遇到的新问题将层出不穷。对于这样一项庞大的系统工程、全新工程，各级地税机关必须加强领导，统一部署，调动一切有昨的因素，协调好各方面的矛盾，实施各方面的配套改革，妥善解决前进中、发展中的问题，在解决问题中探索规律，在把握规律中全面推进征管改革。

课题负责人：孙建章　
课题组成员：李平新　周纯良　宋桂福
朱泽民陈安平　唐建华　文小潘

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