欢迎您访问湖南省地方税务局网站

欢迎您访问湖南省地方税务局网站

当前位置：湖南省地税局 > 税收调研 > 地税调研

关于推进依法治税的难点及对策思考

湖南省地方税务局 www.hnds.gov.cn 2006-07-05　文章来源：　　［字体：大中小］

　　我国正式加入WTO，标志着中国经济已正式融入全球经济竞争的大熔炉里。但是，我国目前的依法治税水平与国外相比，仍存在着不小差距。如何在新的形势下，迅速缩短这种差距，实现与国际接轨，是我们急需研究的课题。本文结合我国现实状况，就如何迅速推进依法治税谈点粗浅看法。
　　一、推进依法治税面临的主要难点
　　当前，推进依法治税的难点主要表现在税收立法、税收环境、税收执法和税收司法等诸多环节，具体可归纳为依法治税“五大障碍”：
　　（一）传统障碍：人治与权治观念仍根深蒂固
　　由于我国历经了上千年的封建社会，尽管通过“三五”普法和多年的税法宣传，人们的法制观念有所增强，但人治与权治的观念在人们的思想深处仍根深蒂固。在现实生活中，以权代法、以言代法的现象屡见不鲜；有的地方出台“土政策”，使税务机关的执法在一些地方陷于盲区，导致政策执行不到位；有的领导小范围内向税务机关打招呼，替纳税人说情，以行政来干涉税收执法、阻挠税收执法；有的运用权力干预某结案件的查处，许多案件税务机关费了“九牛二虎之力”即将大功告成时，被个别领导几句话就前功尽弃。如革市地税机关与税侦队联合查获一起金矿山采金偷税案，经过艰苦调查，各项证据及资料已全面掌握，并通过法律程序对3名主要偷税嫌颖人进行了刑事拘留，眼看税款及罚款即将入库，该市某领导出面干预，使这一偷税案最终以偷税人象征性补交一定数额税款而了事。人治与权治已成为推进依法治国、依法治税的最大阻碍。
　　（二）意识障碍：全民纳税意识极为淡薄
　　长期以来，人们在纳税意识上步入了种种误区：首先是偷税被普遍视为一种谋种和竞争手段。计划经济向市场经济转型初期，在个体工商户中一句叫得很响的口与就是“要想富就偷税”。他们总是采取种种手段偷逃税款，躲避税务机关的监控，不以偷税为耻，反认为谁能偷逃税款谁就有本事。其次是社会对偷税者的评判扭曲。某君在湘西某金矿山创办一家私营采金企业赚了上千万元人民币，成了名符其实的爆发户，他在未缴纳一分钱税款的情况下便将企业转让他人，携巨款回到邻县的老家，为了表示他的慷慨，捐款几十十万元为其老家所在的一个镇修建了一条街道，一时成了远近闻名的新闻人物，被老百姓视为英雄，被政府视为开明商人，一顶顶诱人的光环降临到了他的头上，并堂而皇之地成了省人大代表。焉知某君的捐款只不过是其偷税款的一个零头，偷税竟偷了个“名利双收”，凯不是咄咄怪事。三是国有企业的招牌竟也被作为避税的一道盾牌。目前，国有企业生产经营普遍不景气是一个不争的事实，有的企业法人代表便以此为由拒绝缴纳税款，有时企业明明有钱，工人、职工工资、津贴照发，各种应酬照搞，税款就是分文不缴，如果税务机关采取税收保全措施，他就组织工人到当地政府上访，搞得税务机关迫于社会稳定的压力而束手无策；有的企业则将其有活力的部分剥离出租、承包给他人，企业在收取承包、租赁费后便花光、用光，应缴税款却不予理睬。凡此种种，导致整个企业欠税居高不下。
　　（三）现实障碍：公共部门错综复杂的关系及利益羁绊
　　各级政府都由庞大的公共部门所组成，每一个部门都行使着自己独有的权力。税务部门作为现实生活中的一员，举手投足无不与相关的公共部门扯上关系。在牵涉到这些部门的关系和利益的税收执法中，如果税务机关坚持原则、依法办事，那么，就会立竿见影地得到相应的“回报”，并让你“有苦说不出”。某县税务机关查处该县房管部门的有关税收问题就很有代表性。当时，房管局长亲自出面求情，并请有关领导出面打招呼，要求税务部门“网开一面”，意思意思算了，税务机关却严格按政策一分不少地征收了税款并进行了相应的处罚。不久，当税务机关办理干部住房改革有关手续和产权证时，该局便按极有弹性的收费标准的最上限收取有关费用，使税务机关比别的单位相对多付了几倍的钱。由此可见，税务机关依法治税是何等之难。另一个对依法治税产生重要影响的问题，就是各个部门以部门特权作后盾的收费愈演愈烈，甚至到了以费抢税、以费挤税、损害税基的严重程度。老百姓不清楚费、税之间的区别，往往把对乱收费的不满情绪转嫁到税收上，这必然增加了征税的难度，造成该收的税收不上来，不该收的费遍地都是，这种现象如不加以治理，依法治税将难上加难。
　　（四）操作性障碍：税务人员自由裁量权的运用存在偏差
　　目前，我国法律、法规赋予了税务人员一定的行政自由裁量权，但税务人员在行使自由裁量权时却表现出了诸多偏差，严重影响了依法治税的质量。一方面，在税收政策执行的横向比较上，由于执法透明度不高、监督机制不健全，出现了诸如执法动机不纯、纳税人税负不公、行政处罚不严及随意减免纳税人应缴税款等许多矛盾和问题，纳税人意见大，增加了依法治税的阻力。另一方面，在涉税违法案件查处上执法不严、刚性不足，该重罚的轻罚、少罚，甚至超出法律赋予的自由裁量权限，以补代罚、以罚代刑，税务执法的威慑力得不到充分发挥，偷逃税者得不到应有惩处。
　　（五）制度性障碍：税收法律虚置及税收法律不健全
　　我国目前税收法律虚置及税收法律不健全并存。法律虚置问题主要表现在：对于某些问题法律虽有规定，但规定不明确，执法者难以掌握，造成执法不统一；或者规定与现实脱节，在执法中难以操作，造成执法不严肃。税收法律不健全主要表现在：税收立法滞后，税收立法层次低或者大都未完成立法手续，处于暂行条例、试行办法阶段；各单项法律之间不衔接，甚至相互矛盾；税收司法体系不完善，至今没有设立专门的税务法庭，公、检、法在协同办理涉税案件上仍存在一系列问题。税收执法上也存有执法者越权行政、不注重证据的收集、程序违法严重、税务行政处罚畸轻畸重等问题，影响了依法行政质量。
　　二、全面推进依法治税的对策构想
　　（一）以建立完备的税收法律体系为基础，增强税收执法刚性
　　税收立法是依法治税的基础，没有健全的税收法律制度，依法治税也就无从谈起。为此，首先应采取高起点、高层次的立法方式建立完备的税收法律体系。一是设立税收基本法。通过税收基本法制定统一协调管理税收立法、税收执法和税收司法的基本法律准则，用于统领、指导、约束各单行税法；通过税收基本法详尽具体地明确税收基本事项和共同事项，明确涉及所有税收领域的各类问题，成为各单行税法设立的指导依据；通过税收基本法合理规范中央与地方的税收分配关系，建立科学的分税制财政体制，合理划分国、地税带有共性和带有争议性的税收问题。二是设立税收程序法。按照透明性原则，对税收执法程序作出明确、统一的法律规定，克服单项法律之间不衔接，以适应新形势下依法治税统一性的要求。三是设立税收实体法。基本做到一个税种设立一部单行法律，尽快改变我国现阶段税收实体法立法层次低，大都处于暂行条例、试行办法的状况。四是设立税收处罚法。对税收违法，违章处罚作出统一的法律规定，以规范税收处罚行为。从而，全面建立以税收基本法、程序法、实体法和处罚法为一体的税收法律体系，为依法治税提供完备的法律基础。其次，在税法立法过程中注重纳税人权力的保护，确保税收执法的公正、合理，以立法的形式引导纳税人增强纳税意识；注重确定纳税人和社会各有关部门相应的法律义务，对不履行法定协税义务的，从法律上予以相应的处罚；注重增强各种税收法律的刚性，有效控制和降低各种干扰税收执法的机率，进而推动税收执法环境的不断完善。
　　（二）以建立良好的税收执法环境为重点，逐步消除干扰税收执法的障碍和阻力。
　　推进依法治税，不仅在于建立比较完备的税收法律制度，更重要的是要创造有序的税收环境；针对现阶段我国税收环境较为恶劣的现实，必须加强四个方面的治理措施：
　　1.加大费改税的力度。对各种收费进行全面彻底的清理，坚决取缔不合理工科收费项目，对于设置较为合理、且有存在价值的收费项目则直接改为税或列入税收性质的管理轨道，进行立法征收。今后政府各行政职能部门只存在服务，不存在任何收费，对非官非民非商的所谓事业单位将其直接从政府组织中剥离出来使其融入经济社会，消除经济对权力的依附。从而彻底改变税费不清、费多于税、费大于税、以费挤税，侵蚀税基的混乱局面，消除各种收费对税收征管的影响和干扰。
　　2.增强社会各有关部门履行协税义务的意识。在对社会各部门协税义务作出法律规定的基础上，采取行政、经济的手段，通过各级政府和主管部门督促相关单位和部门认真履行协税义务。如公司、企业无论大小都代扣代缴个人所得税，国土、房管部门代扣代缴土地使用税及建安税收等，尽可能消除对来自于领导机关和职能部门人治与权治思想及利益羁绊对税收执法的影响。
　　3.使用“重罚利剑”逼出全民的纳税意识。在税收执法过程中，对偷、逃、抗税行为重拳出击，轻者令其损失钱财，得不偿失，重则令其倾家荡产，甚至判刑入狱，促使人们有税就主动到税务机关自觉申报缴纳，而不敢轻易踏入偷、抗税禁区。
　　4.营造一个全社会都来关心，参与税收问题的良好氛围。首先是人大要加快税收立法速度、经常性组织税收执法检查；其次是各级政府每年要利用新闻舆论工具定期或不定期组织税收宣传，让税收深入人心；第三是学校的教育从初中开始要将纳税义务教育列入学生素质教育的重要内容；第四是电视、报纸等新闻媒介要将税收宣传作为一种义务，适时制作一些群众喜闻乐见的新闻和节目；第五是文化出版业尽量多出版一些汇编税法、涉税案例等用于指导纳税。
　　（三）以建立完善、高效的税收征管体系为中心，按照法治、公平、效率的原则强化税收执法
税收执法是依法治税的关键。因而，针对目前税收执法中存在的突出问题，重点应建立四大税收征管机制。首先，突出职权法定原则，建立规范的税务行政执法机制。严格规定税务人员只能在法律赋予的职权范围内开展工作，不得超越工作权限或滥用职权；不得超越法律规定，擅自减免或变相减免税收；不得非法剥夺纳税人权利。税务人员违法行政必须承担过错责任，受到违法行政责任查处。
其次，突出公正，透明原则，建立公开的税务执法监督机制。通过实施税法公告制度、执法公示制度、执法责任追究等一系列制度，提高执法的透明度。同时，加大税务公开力度，做到执法程序公开、执法依据公开、执法内容公开、权利义务公开，并通过加强税务执法监督机构的建设，充实税务执法监督队伍，赋予其一定的监督权和处理权，加强对税收执法的社会监督，确保税收执法的公正、合理、统一。
　　第三，突出法制严明原则，建立纳税中报、稽查、处罚机制。以法定的形式确定全国统一的纳税申报时间，由纳税人按照自核自缴的方式主动到税务机关诚实申报纳税。在此基础上，税务机关依法对纳税人的申报资料与税务局的资料库、举报材料、其他政府部门和银行、保险公司的资料及其他相关资料进行稽核检查或由税务人员到纳税人的生产经营现场，对其进行全面的详尽的稽核检查，从而确定其是否应该补税和受到处罚。对未在规定时间内进行纳税申报或进行申报但申报数额不足的，由税务机关依法根据有关的法律程序进行严励处罚。
　　第四，突出服务、效率原则，建立以计算机为依托的现代征管机制。一方面，建立税收征管基础网络，与银行、保险；工商、政府各部门、大公司、大企业进行计算机联网，用各行各业的资料来检验和评估纳税人的申报资料，有效监控纳税人的经济活动，防止税收流失。另一方面，加快税收征管电子化，实现税收征管业务的微机网络化操作，推行电子申报、网上申报，并将其应用到为纳税人服务，收集、储存和分析征管资料，提供稽查线索，实行重点稽查。同时研制开发网上税收征管系统，逐步试行网上申报纳税，提高办税效率。
　　（四）以建立严格的司法保障体系为支撑，确保税务机关依法行政
随着经济的发展和对外开放的扩大，涉税犯罪的手段、规模和复杂性都在不断升级，建立强有力的税收司法保障体系，严厉打击涉税违法犯罪行为，是维护改革开放健康发展的必要保证。当前，建立司法保障体系的重点：一是赋予税务机关强有力的税收促使措施，包括冻结违规纳税人的存款、查封货物、检查资金情况，任何部门必须给予情报提供等。二是建立税务警察制度，解决税收执法实践中税务机关取证难、促使难、执行难等问题，进一步维护税法的严肃性。三是设立税务法庭，专门审理涉税案件，从速打击涉税犯罪活动。四是发挥检察机关对税务行政诉讼的监督作用，杜绝因地方保护主义和司法腐败而导致的审判不公案件的发生，保护纳税人的合法权益。五是建立公、检、法、税协作机制。在建立和完善司法保障体系的同时，及时发现和反馈税收立法的缺陷和不足，进而反哺税收立法，使之日臻完善，最终实现税收立法、税收环境、税收执法、税收司法四个环节，协同运作，互相促进，全面推进我国的依法治税进程。
（作者系怀化市地税局党组书记、局长）

【纠错】

【关闭窗口】


	湖南省地方税务局版权所有地址:长沙市雨花路181号邮编:410007
	湖南省人民政府经济研究信息中心提供技术支持