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关于推进工业化进程有关税收政策的探讨

湖南省地方税务局 www.hnds.gov.cn 2006-07-05　文章来源：　　［字体：大中小］

　　永州市委、市政府积极响应省委、省政府的号召，提出把永州发展成“沿海发达地区产业转移的承接基地，以农副产品深加工为主的绿色产业基地和以猎豹系列汽车为标志的先进制造业基地，初步建立生态环保效益型经济”的工业化地程目标。工业化是现代化的必由之路。当然，影响工业化进程的因素也是多方面的。在新时期如何发挥税收的宏观调控作用推进工业化进程，既是值得我们深思的　　一个重大现实课题。又是我们必须做好的一篇大文章。
　　一、对税收在工业化进程中调控作用的基本认识
在市场经济条件下，直接调控的方式和作用逐步减弱，间接调控成为政府主要的调控方式，作为间接调控主要手段之一的税收调控是不可或缺的一个有力工具，在推进工业化进程中税收的调控作用突出表现在：
　　（一）税收对工业化进程发挥着投资引导作用。投资是决定经济增长的主要因素之一，税收对投资起着一个能动的引导作用。如果单从经济的观点出发，资金必然向税收成本较低的产业和行业转移。换言之，不同的行业因为其税收成本不一，对投资资本具有的吸引力也不同。如果工业领域的税收负担率高于其他行业，那么新的资本将投向其他行业，旧的资本也将逐步向工业领域转移，反之亦然。以上分析可见，税收对工业化进程的投资引导作用是十分明显的。
　　（二）税收对工业化的结构调整起着重要的作用。税收通过征税对象的设置可以有效地调节工业化的投资结构，如对企业生产产品、生产行为，生产耗材等通过税收列为征税或免税范围，从而起到鼓励、调整、限制的目的，或者通过税率的高低变化，达到调节的目的。
　　（三）税收对工业化进程资本积累起着调节作用。工业化进程是一个长期的历史阶段，在市场经济条件下必然要求企业具有很强的自我发展能力。工业企业实现自我发展的主要途径之一就是通过税后利润实现资本积累。因此，税收通过企业所得税制的设置和政策调整，就可有力地调整企业利润的分配，达到调节企业积累的目的。（四）税收对工业化进程间接发挥保障作用。工业化是一个系统工程，应通过各种途径综合治理。如通过税收手段，可以筹集一定数量的专项资金，注入到社会保障等各个方面，从而为解决企业的各种历史问题创造良好的外部环境。
　　二、现行税收政策对工业化负面影响的简要分析
　　（一）增值税对工业化造成较大压力。目前我国对工业企业流转环节主要课征增值税，增值税的基本税率分为17%和13%两档，对增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人进行管理。我国现行的增值税属于生产型增值税，这一模式是在国民经济高增长、高通胀的情况下进行改革而设置的，其经济目的之一就是抑制投资需求，减缓经济高速运行。由于税法规定对资本性投资支出不准进行税款抵扣，造成了税负过重的实际情况。据有关资料显示1994年税制改革后，总体增值税税负呈上升趋势，1994年税负比1993年上涨2.05个百分点。而且各行业税负不均，差别较大。工业部门税负很重，平均为8.33%，比商业部门高出5.89个百分点（数据来源于《税务研究》 1998年第3期）。永州市部分工业企业1997~1999年的税收负担平均为7.36%，比税制改革前的1993年上升了3.06个
百分点。增值税的税负过高对工业化造成很大的压力，这主要是由于增值税的进项税额抵扣不足和小规模纳税人实际税负较高造成的。因此扩大扣除项目，增加抵扣金额，实行消费型增值税是改革的大势所趋。
　　（二）企业所得税对工业化的负面影响。我国目前实行内外有别的两套所得税制，对内实行企业所得税，对外实行外商投资和外国企业所得税。两套税制并行，必然存在一些问题，表现为：一是存在税负内高外低现象。我国的企业所得税名义税率为33%，这比一些发达国家的名义税率略高。从永州市情况来看，由于永州市工业企业与发达地区特别是与一些发达地区的上市公司相比，其融资渠道和资本结构有着重大差别。后者的筹资主要以直接筹资为主，还贷压力小。而永州市工业企业主要以银行借款为主，因此还贷压力大，我们对永州的10户重点工业企业进行过调查，发现其平均的资产负债率达52.67%，最高的达96.25%，最低也有38%。也就是说存在实际税负较高的问题。二是内外差别大。由于对外资企业，中央和地方都有较大的优惠照顾，这就造成超国民待遇和竞争不公的现象。三是企业所得税的优惠与国际通行规则差别很大。对行业性的优惠照顾较少，由于不同待业的实际获利能力、资本构成等千差万别，永州的工业企业毛利率和资产负债率分别为4.25%和0.89%。因此对工业化的实际照顾较少。四是企业所得税的费用列支和成本扣除不利于内资企业发展。对加速折旧、投资抵免、亏损结转、提取准备金等缺少有利于内资工业企业发展的规定。
　　（三）税收职能缺位，调节功能不健全。目前在工业化进程中，工业企业负担过重、运行机制不顺畅是一个重要的原因。由于永州市乃至全省的工业企业绝大多数是在计划经济体制下直接转化而来，历史包袱较重，承担了大量的社会职能，如企业办学校、企业办保险、企业办医院等，而这些职能在市场经济条件下应该由政府和社会来履行。但目前税收体制中这一方面的职能普遍欠缺，没有相应的税种来组织收入以保证相应配套机制的建立，因而在新时期推进工业化进程就很有必要进一步完善税制，为企业放下包袱，使企业轻装上阵，建立灵活的反应机制，以适应竞争的需要。
　　（四）专项优惠政策不系统，税制导向作用不强。目前，我国在促进科技进步方面的税收优惠政策显得较为零散，缺乏系统性，主要包括对进口科研教学仪器设备免征增值税、对科研单位转让技术收入免征营业税、对高新技术区内的高新企业免征和减征企业所得税。由于对优惠政策的规定要求较高，永州市工业企业中实际享受到政策照顾的很少，税收引导科技产业化作用非常不明显。而且上述优惠政策缺乏明确的目标，对科研没有一个明确的鼓励发展方向；缺乏明确的针对性，对工业企业自行开展的科研活动没有相应的优惠政策；税收优惠政策也缺乏力度，工业企业从中得到的好处和利益并不多；优惠政策缺乏灵活性，局限性很强，如对科技人员的优惠政策只能局限于省部级以上的奖励或国务院政府津贴等等，这些都制约着新时期工业化的进程。同时对环境课税我国仍未起步，没有一个引导工业企业投资方向，防止走传统工业化道路的环境课税机制。
　　三、对新时期工业化的税收政策建议
工业化对于永州乃至全省、全国都具有十分重要的意义，而且现行的税收政策对工业化又存在种种不足，因此进一步发挥税收的宏观调控作用是十分必要的。
　　（一）要完善流转课税，强化工业化的投资导向。从经济学的观点出发，投资是拉动经济增长的一个主要因素，因此要推进工业化进程，就必须要利用市场机制引导投资向工业领域增加。而从经济成本和税收调控原理来看，资本首先流向的必然是税收成本较低的产业，以实现资本的收益最大化。因此在制定税收政策时，必须考虑各行业之间的税负平衡和公平问题，特别是在工业基础较弱的实际情况下，有必要适当降低工业领域的税收负担，以提高工业产业资本的周转速度，较好地发挥资金的效益。由于目前我国在工业领域的流通环节征收的是增值税，并且现行增值税又属于生产型的，企业的投资性支出在税收上不能进行抵扣，工业企业的税收负担较其他行业要重。这实际上无形增加了工业企业的税收负担，增加了工业领域的资本成本。随着工业化进程的推进，就很有必要将其改为“消费型”增值税，对企业的固定资产等资本性支出在增值税环节予以抵扣，以鼓励和吸引工业领域的资本投资。同时对于增值税的征收方式应进一步予以完善，由于对增值税一般纳税人的认定要求较高，中小企业的实际税负较高，这人为地造成大、中、小型企业之间的不公平竞争现象，因此对于核算完善、管理健全的中小企业应降低一般纳税人的认定资格，在一般纳税人和小规模纳税人的认定上赋予纳税人一定的选择权。
　　（二）完善科技税收政策，确保工业化进程的质量。科学技术是第一生产力，未来社会的竞争在很大程度上将会是一个国家科技水平的竞争。在新时期推进工业化地程的关键是工业化的质量，即工业的科技化，而且工业领域也是主要的科研成果转化基地。因此对工业领域科技的开发投入、科技成果转化运用、科技收入的取得、科技人员的培养、报酬等方面都应在税收上给予相应的优惠政策，以促使大量的科学技术运用于工业领域，并迅速转化为生产成果。具体说在科技税收政策上应考虑出台一系列的政策规定：①鼓励工业企业设立专门的科研机构，对其科研机构设置和经费投入准予按专项经费列入生产经营成本，或按销售收入的一定比例提取，在所得税前准予列支，甚至可借鉴别国的做法，按其实际支出的150%列支；②对工业企业科研成果的转让和运用采用免税或低税政策，工业企业通过受让其他行业或企业取得的无形资产允许进行快速摊销；③对工业企业因科研取得的收入或其他科研机构取得的收入实行一定基数内免征所得税、超过基数按法定税率降率征收的办法征收所得税； ④对科研人员取得的报酬在征收所得税时允许按较高的计税工资计列成本，科研人员的科技成果奖金在计税时准予扣除；⑤对工业企业超过上一年度科研开支经费10%的部分可在当期税款中直接抵扣；⑥推行投资税收抵免和再投资退税等。通过这一系列的优惠政策，使工业企业在现代竞争型经济环境中，加快产业升级换代周期，提高适应竞争的能力，增强竞争的实力，实现较快的发展。
　　（三）实行环境课税，调整工业投资方向和结构。传统工业化的道路具有很大的弊端。人们在享受工业化过程带来的高速增长成果时，也为此付出了高昂的环境成本和代价。永州市提出的生态环保效益型工业化进程模式则是一种可持续发展的工业化道路。这一经济模式要求通盘考虑整个社会的整体成本，要把生态环境的损耗列入整个工业化的整体成本之中，在微观上企业对环境的破坏和对资源的损耗都要付出相应的经济成本。特别是对稀有资源和不可再生资源在新时期工业化过程中应予重点保护。通过开征环境保护税，调整人们在工业化进程的投资行为，把污染环境和破坏生态的工业化行为及对环境造成污染的产品列为环境保护税的课征对象。当然开征环境保护税要从我国的实际情况出发，在征税对象、税基、税率的设计上做到科学合理。现阶段可将工业化过程中产生的废水、废气、固体废物及工业废渣、污染环境的工业垃圾等纳入征税范围（这类行为对我国环境污染最为严重）。在税基的确定上，可以区别不同情况，把污染物的排放量、污染企业的产量、工业生产要素中所含的污染物数量作为计税依据。在税率的设计上可按对环境的污染危害程度设计为累进税率，对环保型的生产行为实行免税；对可控型的、有治理措施的生产实行低税政策；对环境造成污染的生产行为实行重税。同时完善资源课税，扩大资源税的征收范围，把具有重大生态环境价值的水、木材（森林）等资源纳入征税范围，通过税率加大对生产者的调整力度，使企业在工业生产中为其消耗的资源付出相应的税收成本。在这种课税机制下，使生态环保效益型的工业化模式将会呈出出勃勃生机。
　　（四）完善所得课税，为工业化创造公平的竞争环境。新时期推进工业化进程呼唤一个公平竞争的税收环境。在我国加入WTO之后，国际环境也要求各种类型的企业在同样的条件下竞争。由于目前我国的企业所得税实行的是内外有别的两套税制，外资企业所得税之间存在种类较低、幅度较大的税收优惠照顾，这就造成内外企业竞争时的税收不公情况。因此，一是在工业化过程中，所得税应进行改革，在改革中要遵循国际惯例，符合中国国情，与税制改革方向保持一致，将现行的企业所得税、外商和外国企业所得税合二为一，形成统一的新的企业所得税。对内资企业和外资实行基本相同的待遇。当然在现代工业化过程中保持适当优惠政策，创造良好的投资环境以发挥外资在工业化过程中的作用也是很有必要的。二是适当降低税率。当前我省提出的工业化进程适逢改革的深化阶段，国际经济环境持续走软，国内企业的微观效益没有明显好转，工业企业虽然整体形势出现转机，但亏损面仍然很大。因此，在工业化进程中，适当降低企业所得税税率是可行的，合并后的企业所得税基本税率水平可以考虑维持在23%~28%之间，这既与国际上多数国家的税匀水平相接轨，与税制改革方向相一致，也是多数从工业企业的实际负税能力出发，从而为工业企业的发展积累更多的资金。三是改变目前以区域优惠为主的优惠体制，建立以产业优惠为主、区域优惠为辅，二者相互结合的优惠体制。在工业化过程中，增加对产业的倾斜力度，对基础工业、高新工业、环保工业、节能工业增加优惠力度。四是根据不同的行业属性对工业企业制定合理的税收优惠政策，如对国家鼓励发展的产业，经过批准允许实行加速折旧，赋予企业自主选择普通折旧和加速折旧的权利，从而达到鼓励工业企业采用高新技术的设备，增加当期支出，减少因纳税占用资金；如前所述为鼓励工业化进程中提高科技含量，对工业企业的科研费用支出准予在当期全部列支，以刺激企业增加科学研究投入，促进产品的更新换代，增加产品的科技含量。五是对工业化进程中的企业改制、兼并、重组、租赁等改革行为，企业所得税的政策应对应该灵活可行。工业化进程中也不可避免地涉及到这些问题，在处理这些问题时，企业所得税不能成为改革的绊脚石。六是新时期推进工业化进程，就是做强工业产品、做好工业品牌的过程，国家在企业所得税政策规定上也应作出特殊规定，允许企业按照收入的一定比例提取专项准备金在税前列支，用于开拓国外市场，增强工业企业的国际竞争能力。
　　（五）深化税制改革，减轻工业企业负担。从永州市的情况来看，工业企业的各种负担过重是制约工业化进程的一个重要因素。其原因也是多方面的，如企业办社会现象，费用摊派过多现象等。要解决这些问题，有待于体制的理顺及社会配套机制的完善，其中深化税制改革也是其中的重要方面。一是开征社会保障税。开征社会保障税对于建立完备的社会保障制度具有十分重要的意义，对于促进工业化过程中经济体制的平稳转轨和企业改革的顺利进行都具有十分现实的作用。通过开征社会保障税向企业、个人、社会征收一定数量的社会保障资金，在通过一个时期的运作使企业的社会保障工作逐步返归社会，以逐步解决目前工业企业离退休人员工资负担过重，下岗人员包袱过多的情况。通过企业外部机制的建立，为工业企业减轻综合负担、建立灵活的经营机制创造良好的条件。当然社会保障税的开征应本着循序渐进的原则进行，在开征初期征收面不宜过宽，征税筹资的保障项目也不能过多。征收比例要坚持负担适度的原则，使社会各方面都能平稳接受，为了在开征社会保障税时不增加工业企业的费用负担，要相应调整企业财会制度，规定将企业缴纳的保障税计入成本费用，在所得税税前列支。二是加大费改税力度，适时开征教育税。可以将现行征收教育费附加的做法改为征收教育税，加大教育税的征收力度，适当提高教育税的征收比例和征税面，真正做到教育税的专项专用、专款专用。在此基础上将目前隶属于企业的各类学校逐步划归政府和社会，从而为企业办学校卸下包袱。三是认真研究地方税的征管和改革。如目前永州市一部分工业企业是城镇土地使用税的纳税大户，同时也是城镇土地使用税的欠大户。因此应该针对这一实际，认真研究城镇土地使用税对土地级差收入的调节方法，将按地段进行差别调节改按行业利润与地段结合调节的办法，以达到解决工业企业尽早脱困和税收增收的目的，使一些地方税种的税收负担在不同地业之间进行合理调整。
　　（六）完善转移支付制度，为工业化进程提供重点支持。市政府还应根据各自财力的实际情况，对从重点工业企业征收来的税款通过转移支付的办法，按适当的比例返还给企业，同时从省、中央争取较多的转移支付资金，使企业具有充足的发展能力，促进企业在现代工业化进程中以高昂的姿态迈向世界。
（作者系永州市地税局党组书记、局长）

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