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改革和完善税收征管模式的探讨

湖南省地税局课题组

湖南省地方税务局 www.hnds.gov.cn 2006-07-05　文章来源：　　［字体：大中小］

　　税收征管模式是税务机关税收征管形成的重要组成部分，是一定时期税收征管工作的主体形式。一种征管模式的产生、运行和变革，与其赖以存在的经济形势、税制结构、纳税人的构成和税务部门的人员及机构情况密切相关。随着我国社会主义市场经济不断发展和完善，经济结构不断调整和优化，税收征管制度征管模式在不断创新。特别是1994年税制改革后，税收征管体制、税种、征收机构、人员进行了大规模调整。适应这种变化，税收征管模式结构也由传统的“一人进厂，各税统管”的“保姆式”征管模式，逐步向适合我国国情和社会经济发展要求的现代化征管模式转变。税收征管模式的改革和完善已成为当前税收理论和实际工作者的热门话题。
　　一、现行税收征管模式存在的问题
　　自1998年提出建立体现相互制约的不同形式的“征管、检查”两分离和“征、管、查”三分离的征管模式后，1995年底，国家税务总局又提出“以纳税申报和优质服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”新的税收征管模式。按照这一征管模式的要求进行的征管改革，使税收征收管理在规范化、科学化和信息化的道路上迈出了划时代的一步，目前在县城以上基本上实现了税收征管由分散型、粗放型向集约型、规范型转变，由上门征收方式向自行申报、集中缴税方式的转变。实施新征管模式以来，税收征管基础建设得到加强，税收征管质量和效率明显提高，依法治税的内部和外部环境初步形成，税收跑、冒、滴、漏现象比以往得到更及时有效的遏制，税收收入持续、快速增长。全国税收收入总额已从1993年的3597亿元增加到2000年的12000多亿元。任何改革和制度创新都要经历一个从不完善的状态走向不断完善的历程。税收征管改革也是这样。实践表明，新的税收征管模式也仍存在一些不甚完善的地方，在实施过程中出现了新的问题和新的矛盾。
　　（一）“上门申报”流于形式。即税务机关即对申报表进行审核，核定其应纳税款，然后纳税人按核定税额缴纳，这实际上是沿袭原先专管员管户的做法，而且在申报手续仍然繁琐的背景下，大量的业务量集中到办税服务厅中，集中在被限定的时间内完成，必然导致审核极为粗糙、流于形式。
　　（二）“集中征收”覆盖面有限。在交通不便的农村乡镇不切实际，它即使得税务部门要在中心乡镇建设相应的办公和住宿用房，增加不少投入，又不方便周围乡镇纳税人缴税，而且一些流动性比较强的个体户往往不主动上门纳税，税务人员集中在中心乡镇，就会导致征管力量薄弱，税收流失严重。
　　（三）管事不管户，不利加强对个体、私营企业的管理。完全的“管事制”还很不适用于个体、私营企业的管理。因为这类业户开业、停业、歇业时常发生，加上纳税意识不强，如果仅在办税服务厅坐等“事”上门才管理，必然不能发现上述问题。
　　（四）以计算机为依托在税源管理上效果不理想。因为我国尚未建立统一的的纳税识别码，税务部门与其他部门信息交换尚未沟通，在这种情况下，计算机取得信息，不是来自纳税人实际发生交易时的情形，而是来自纳税人凭自觉申报的情况，真实性和可靠性都比较差，影响了征管质量和效果。
　　（五）重点稽查难以实施。税务部门面对组织收入的压力和实现经济调控的压力，重点稽查往往变成了普通稽查、一般稽查或重点不查。
二、改革现行税收征管模式的必要性
为适应社会主义市场经济发展和入世要求，税收征管必须改革和完善现有征管模式，这是市场经济发展的必然趋势。
　　（一）扩大对外开放和加入WTO促使税收征管进行必要的改革。我国加入世贸组织（WTO）后，意味着我国经济的各个层面要更深入、广泛地与国际接轨。按国际规则操作，税收政策、管理方法及技术设备，都需要逐步趋向国际化，这对我国税收征管工作产生极大的影响。首先，我国的税收征管将受到世贸组织原则的约束，必须在全方位开放格局下进行进一步的调整。其次，税源结构发生变化，税收征管不确定因素增加。第三，国外金融机构的大量进入将会对税收征管产生影响。而当前我国税收征管存在很多人为漏洞，征管力度、征管效果、征管手段比较落后，征收管理还不能适应加入WTO后税收征管技术要求高的形势，税收工作将面临着严峻的挑战，改革和完善税收征管模式势在必行。
　　（二）适应经济全球化、信息化需要，税收征管必须与之相适应。当前，随着社会主义经市场经济不断发展和完善，经济全球化趋势加快，科学技术日新月异，现代信息技术广泛应用于各个领域，国际互联网在国际商业往来中的作用越来越重要，以国际互联网为媒介的国际电子商务逐渐成为一种重要的国际间贸易方式，由此引发的税收征管中的新课题值得我们高度注意和深入探索。国为互联网的使用者具有高度的流动性和隐蔽性，会严重阻碍税务部门获取信息工作，对传统的居民、来源地和常住机构等税收要领变化难以适应，产品、劳务、特许权难以划分，为国际避税提供便利条件，造成大量税款流失，税务稽查困难重重。新的税收形势要求税务部门进一步加强管理，完善管理办法，运用科学管理手段，提高征管质量，堵塞征管漏洞，防止税收流失，降低税收成本，提高工作效率，迫切需要税务部门对现行征管模式、征管方法进行改革。
　　（三）国外有税收征管的成功经验，对我国税收征管改革具有借鉴意义。发达国家的市场经济发展已达到相当高的水平，其税收征管也有相当长的历史和比较完善的模式、制度，借鉴发达国家税收征管上一些成功经验和有效做法是推动我们征管改革的一条有效途径。仔细分析，我们可以发现发达国家税收征管模式呈现六大特色，即：健全的法律保障、合理的机构设置、程序化的税务诉讼、电脑化的税收征管、完善的税务代理、严格的税务稽查。目前，我国在这6个方面与发达国家相比显得比较滞后，仍有较大差距，有必要借鉴国外经验，改革和完善税收征管模式。此外，我国地域辽阔，东西部经济发展差别大，城乡差别也很大，各地经济和社会情况不同，现行单一的税收征管模式不能全部适合各地需要，改革和完善税收征管模式是我国国情的必然要求。
　　三、改革现行税收征管模式的原则
当前，我国社会主义市场经济已进入整体推进和重点突破的关键时期，税制改革已取得决定性成效，两套税务机构分设运作已进入成熟时期。因此，我们要抓住时机，以现行征管模式为基础，借鉴国外现代化税收征管模式的成功经验和惯例，建立一种适应社会主义市场经济体制要求，符合中国国情的科学、严密、高效的税收征管模式，切实加强税收征管，促进依法治税，防止税收流失，实现税收征管现代化。建立新的税收征管模式必须遵循以下原则：
　　（一）简便、易行、实用原则。一切从国情出发，并吸取国际上先进经验，既要吸取精华，又要剔除糟粕，使新的征管模式符合市场经济发展的要求和税收征管规律，不仅简便易行，有利于税收征管，而且实用，有利于纳税人履行纳税义务。
　　（二）客观实际，可行性原则。税收征管模式的建立要符合税收征管的客观实际，改革措施要具有较强的可操作性。既要考虑经济发达地区，又要兼顾经济欠发达地区。由于地区实际情况不同，在设计方案时，要全盘考虑，既符合不同区域不同征管力量的客观条件，又要科学，易于操作，使新的税收征管模式能有效实施。
　　（三）规范统一，整体协调原则。要实现税收征管现代化必须建立规范、统一的征管方式，确保税收征管改革切实有效。要反握节奏，循序渐进，先试行，后推广；先城市，后农村，以点带面，切忌一哄而上，防止形式主义。
　　（四）相互监督，相互制约原则。建立新的征管模式，必须牵扯到机构设置、运行机制、分工组织和管理服务方式等问题。因此，在建立过程中，内部机构、人员搭配要合理，分工要明确，使其相互协调、相互制约，以达到“外反偷逃、内防不廉”的作用。
四、改革现行征管模式的近期目标选择
通过对上述现有征管模式改革的必然性和存在不足的分析，我们应该选择这样的征管模式：“信息共享、集中征收、重点监管、严格稽查”。具体地讲，可以分为近期和远期目标：
　　（一）城市税收征管模式近期改革目标。在城市和经济发达地区，摸清税源变动的动向，严格依法治税，按照世贸组织原则，与国际税收征管惯例接轨，建立以税收征管信息化为龙头，以明确征纳双方法律责任、规范税务机关执法行为、促进纳税人依法纳税为前提，以税收征管法律、法规和科学管理为依据，以实现税收监控、规范纳税服务、强化税务稽查为中心，以规范税务部门征管业务规程、统一数据口径为基础，以建立一支高素质的现代化的公务员队伍为保障，以计算机网络为依托，实现信息布局合理化，数据加工多样化，信息高度共享，适应日常事务处理，分析监控、决策支持全方位业务需要的计算机信息管理系统。
　　（二）农村税收征管模式近期目标。在农村和经济不发达地区，应建立多元化的税收征管新模式，加大税法宣传力度，提高纳税意识，实行“三结合”税收征管模式。
1.申报纳税与双定征税相结合。在税收征管活动中，申报纳税是首要的，有利于强化纳税人的纳税义务、责任意识，有利于税务机关掌握纳税人的纳税信息。但申报纳税在设有税务机构的乡镇所在地进行，只对规模较大，账务健全的企业实行申报纳税。而对广大农村没有设立税务所的乡镇的业户，对乡镇小规模纳税人和个体私营企业户实行定期定额征收。双定征收户一律不再进行没有实质意义的纳税申报，只对其核定经营额超过20%以上的业户，才对其经营额进行申报，作为今后涉税事项的依据。定额主要体现公平税负原则，让纳税人在一个公平的税收环境下平等竞争。
2.集中征收与委托代征相结合。不发达地区一般幅原辽阔，偏僻边远的山区较多，交通闭塞，绝对的集中征收，纳税人什么事都要长途跋涉跑税务机关，加重了纳税人的负担。但集中征收是我国税收征管的发展方向，对加强税收征管十分必要。基于上述两方面的原因考虑，现阶段集中征收适宜在城市和农村设立分局的地方，对所有纳税人，不分经济性质，无论纳税多少，均进行集中征收，到纳税大厅集中缴税。对其余农村和未按经济区域设立分局的乡镇，采取适合农村税收征管的新模式，实行分类、分行业、分层次管理。即管住大户，建帐建制；管好中户，核准定额；稳住小户，简便征收。对重点个体工商大户，实行税源监控，重点管理，建立台帐。对个体经济集中的乡镇实行“集中征收、重点监管、严格稽查”；对地处比较偏远、经济落后、交通不便的乡、村，可以划片定点申报征收和委托代征相结合，对个别小户，也可以半年或一年征收一次，待时机成熟，再与城镇接轨。同时，对于农村中销售量少的经销点、季节性很强的临时经营户、流动摊点、早餐和夜市中规模较少户等可以不办税务登记证，只填写登记表，编户发卡，不收费，纳入正常管理，以达到登记管理、培植税源的目的。对这些地方一律委托当地银行或信用社代征税款，并与县、分局计算机联网。银行特别是信用社目前已遍布各地，而银行和食用社也非常愿意接受税务机关委托代征业务，并按规定提取代征手续费。集中征收与委托代征相结合将是边远地区征管模式发展的方向。凡是集中征收的地方，都要求运用计算机现代化税收征管手段，通过计算机的开发和运用，逐步形成全方位、立体化，高效率的税源监控网络。凡是委托代征的地方，则逐步运用计算机征税。
3.优化服务与严格稽查相结合。税务机关要把优化服务作为征管活动的重要任务，从税务登记、发票管理、税源调查等各个环节都要建立一个高效率的服务体系，为纳税人提供优质的税务服务。稽查作为征管活动的把关部门，其主要任务是实施对申报纳税不实的检查，查办群众举报的偷、骗税案件，做到深入查处，严肃惩办，以教育纳税人依法纳税。对“双定”征税户除有严重偷税行为外，一般不作检查。这样就突出了稽查的严肃性，促进逐步实现自觉申报纳税。
　　五、改革现行税收征管模式的对策建议
　　为确保近期征管模式的实现，我们应从以下几个方面努力：
　　（一）坚持依法治税。完备的法律制度和良好的法治环境是税收征管有效实施的基本前提，西方主要发达国家大都经历了一、二百年的市场法治化进程，完善的法律体系保证了税收征管各个环节有法可依。例如，世界上许多国家建立了税务警察和专门的税务法院，形成独立的税务司法保障体系。意大利、美国、葡萄牙、法国等都建立了各种类型的直属税务部门管理的税警组织，负责税务案件的调查和税收的强制执行。税收征管是按法定程序正确执法，而不能以税收任务的多少作为税收征管的目的，是否正确执行税收法律、法规应该成为各级政府考察地方税收工作的核心尺度。要正确处理好依法治税与完成任务的关系，充分认识依法治税对于完成收入任务和各项税收工作的重要意义，做到依法治税、应收尽收。
　　（二）尽快建立和完善税源监控体系。首先，建立高效税源监控体系的目的在于最大限度地解决税务机关与纳税人之间信息不对称的客观状况，规范申报纳税行为。在美国、每个美国人从幼年起就须有一个社会保险号码。这个号码除了用于他终身参加社会保险外，还是其就业、获得金融机构的服务、经济往来以及向税务机关申报纳税的惟一代码，每个纳税人都以这个代码在税务机关建立档案，美国的公司也是如此。通过这些惟一代码，各级税务机关可以充分利用内部不同部门的税务工作数据和外部相关信息，实现对纳税人经济行为的全程动态跟踪。而我国目前对纳税人信息掌握相对欠缺，税源监控效率不高。因此，一是要赋予每个公民终身的社会保障号码，赋予每个企业唯一的标识码，推进国家信息体系的建立；二是从法律和制度上建立国民经济各部门间的信息共享机制；三是税务机关要逐步建立和推行纳税人信誉评级机制，定期公布评定等级；四是税务机关要强化和完善涉税举报系统。其次，紧密依托计算机网络系统。许多发达国家把大量先进的科学技术手段应用于税收征管中，形成一个高效、严密的税收监控系统，这是税收征管模式改革的“重中之重”。如意大利的税收管理电子化系统四通八达，税务当局凭借此系统可以对全国税收工作进行自动化管理。当前，一是要最大限度地用好、用足现在的计算机设备，在征管工作流程设计中强化工作人员对计算机的依赖。二是针对计算机技术和知识更新迅速的现实，对计算机信息专业人员进行不断的培训和更新，使之永不停息地跟踪计算机技术的发展。借鉴微软等国际著名软件公司的开发经验，整合软件开发人才，组建高效的软件开发团队，充实各级税务机关。三是为确保数据的真实性、准确性和可靠性，要用相应软件进行初步逻辑验证，同时利用统计、工商、财政、银行等相关部门的数据信息进行交互式验证。
　　（三）建立高效的税务稽查体系，加强反避税工作研究。高效的税务稽查是税收征管有效实施的最终保证，是许多发达国家税务管理体系的突出特点之一。在美国联邦税务局系统内，税务稽查机构是重要的机构之一，在中下层税务机关中更占有突出的位置，稽查人员占联邦税务系统人员的35%。在我国，稽查人员配备、素质要求、稽查广度和浓度还未达到要求，稽查对征收管理工作的保证作用还未充分显现出来。因此，首先要加强稽查队伍建设，建立一支自上而下的高素质的稽查队伍；要重视纳税人纳税申报率的稽核，通过稽查局的稽核后，申报表才拿到征收机关，以确保申报的准确性；要突出严格检查，特别是对跨国公司和私营企业，要加大反避税的研究力度，因为我国现行税收法律、税收政策还有许多有待完善之处，税收征管和反避税经验、技能还极为欠缺。因此，入世后，反避税将成为税务稽查的一项新的挑战。
　　（四）提高税务人员素质和税务服务质量。新时期的税收征管工作对税务人员的素质要求越来越高。一是要突出培训，所有税务人员都要通晓我国宏观经济政策走向、税收制度的调整、会计法、西方会计制度和财务核算制度等知识。二是培养一批既是“通才”，又是学历高、业务强、精通外语的高级专业人才。三是适应税务行政诉讼案件可能增多的趋势，强化税务干部的守法意识和执法程序，培养一批高级税务司法人员。同时，要改善服务质量，这是税收征管有效实施的根本要求。发达国家在大力优化税务服务方面的努力卓有成效，主要体现在税法宣传咨询、税款生纳和税务代理方面。我国应形成权威性的官方公布为主、实用性的私人出版为辅和指导性的税务部门宣传从属的税法宣传格局。同时，要规范税务代理中介市场，扶持和引导我国税务代理中介组织的健康发展。
　　（五）按照征管信息化和专业化要求设置征管机构。按照统一基层征管机构设置的原则，逐步调整税收征管机构，把征收、管理、检查职能在“机构间分离”和“机构内分离”有机结合起来，在城区逐步设立专业性的征、管、查机构，本着专业职能基本不交叉的原则，将所有征管职责分解到征、管、查专业机构中，减少全职能的征管机构，最大限度地减少基层征管机构的数量。具体来讲，要建立专业的管理机构——管理局，管理局在剥离出征收和稽查职能以后，主动承担纳税服务和常规管理工作；在城市地区和农村城镇及周边地区建立集中征收的专业征管机构——征收局，地方级税务机关建立直属于地市税务局的集中征收机构，各城区不再设置征收机构；县、市级税务机关，要在城镇及其附近地区推行集中式的税款征收，建立直属县、市税务局的集中征收机构，各城镇及其附近地区不再设置税务所。除税务总局和省市区局稽查局外，城市级税务机关在城区范围（包括直辖市的区局）和县、市税务机关（包括直辖市的县局）设立直属的专业稽查机构——稽查局。同时，各城区分局不再设置稽查局，县级及附近地区不再设置稽查所，实行“一级稽查”，避免重复检查。在农村乡镇，适当保留跨行政区线全职能的征管机构——征收分局，以方便纳税人办税，加强零散税收的管理。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　课题负责人：王春林
　　　　　　　　　　　　　　　　　　课题组成员：杨兴明莫曲波朱泽民
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　左亚林李雁卿黄瓒文

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