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发挥地方税收调控职能作用促进地方经济持续健康发展

湖南省地税局课题组

湖南省地方税务局 www.hnds.gov.cn 2006-07-05　文章来源：　　［字体：大中小］

   在社会主义市场经济条件下，税收的职能主要是组织财政收入、公平收入分配、协调经济发展。税收作为一
个重要的经济杠杆，其对经济调控的广度、深度和灵敏度是其他调节手段不可取代的。
      一、地方税收对地方经济调控的主要作用
    （一）影响消费、储蓄、投资
税收对消费、储蓄的影响主要是通过所得税对个人的可支配收入和储蓄收益率的影响实现的，从而产生两种效
应：即收入效应和替代效应。税收对消费、储蓄行为的影响是积极的还是消极的，取决于收入效应和替代效应的
大小，但一般地说所得税对消费是具有消极影响的，对利息所得征收所得税具有促进消费、抑制储蓄的作用。
地方税收影响投资的决策和水平的机制是影响资本成本和资本的边益收益率。一般来说直接影响资本成本的税种
是公司所得税和固定资产投资方向调节税。在其他条件不变的情况下，任何旨在提高资本成本的税收措施，将抑
制投资的增长，而任何旨在使资本成本下降的税收措施，将刺激投资意愿。
    公司投资所得税从两个方面来影响公司的投资决策：一是对资本的边际收入征税，可能使投资的边际收入下
降，抑制投资行为；二是允许某些资本成本项目进行扣除产生“节省税款”，降低资本成本，鼓励投资行为。在
征收公司所得税的同时还可以采取一些投资刺激，如投资抵免、加速折旧。
    固定资产投资方向调节税直接构成资本成本，对投资具有抑制作用。我国是在1991年经济过热的情况下开征
固定资产投资方向调节税的，其目的是为了限制当时固定资产规模膨胀，引导投资方向，曾在一定程度上发挥了
对投资规模和投资结构的调节作用。但从1998年以来，我国经济又出现了另一种态势，需要扩大投资需求。因此
国务院决定，从1999年7月1日起减半征收固定资产投资方向调节税，2000年起暂停征收，以鼓励投资。1994～
1997年，我国全社会固定资产投资分别增长30.9％、17.５％、14.8％和10.1％，呈现出逐年下降趋势，但2000
年，全国、湖南省的全社会固定资产投资分别比1999年同期增长13.4％和16.7％，均呈现出回升的势头。
      （二）吸引外部资金
    改革开放以来，我国本着“税负从轻、优惠从宽、手续从简”的原则，不断完善涉外税收制度，箉是在涉外
税收支出方面，形成了一整套优惠措施，对外资形成了强大的吸引力，尤其是在改革开放初期投资环境较差的情
况下，对弥补投资环境中的其他因素不足，起到了积极作用。湖南省一直充分利用税收优惠政策来吸引外资。株
洲国家高新技术开发区于1992年11月被国务院批准成立，几年来，通过“免二减三”（即从投资之年算起免征两
年企业所得税、第三年至第五年减兰征收企业所得税）、“低税起步”等措施，近年来，已经吸引到此落户的外
资生产性企业28个，其中投资规模达1000万美元以上的有2家。目前，株洲国家级高新区已经拥有高新技术企业63
个，年总产值超过30亿元。
    在实施“外资性”税收优惠政策的同时，实行“区域性”的税收优惠政策同样要吸引外地区的资金。作为对
80年代“梯度发展战略”的回应，我国东部地区实行减税引资的倾斜政策，减轻了东部地区的税收负担，给东部
地区创造了极为优惠的外部环境，促进了东部地区经济的腾飞。在目前东部地区经济发展已经达到较高水平时，
国务院又于2000年10月26日发出《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，规定了一系列税收优惠政策，旨
在通过税收优惠提高西部地区的投资边际效率，阻止落后地区严重的资金外流，吸引东部发达地区的资金西流，
从而促进区域间经济的相对平衡发展。
    （三）促进科技进步
    在推动科技进步的诸多经济政策中，税收政策可以发挥其特有的作用。在市场经济条件下，税收分配以多种
方式与价格机制相互配合，在很大程度上影响或决定社会的投资方向和规模。若国家在税收政策上赋予高科技产
业较轻的税负或较多的优惠，必然有相当一部分市场主体显示出投资高科技产业的强烈愿望，最终大量的社会资
本将向高科技产业转移，使高科技产业形成快速发展的态势。近年来，我国制定了一系列促进高科技产业发展的
地方税收优惠政策，重点实行产前扶持、产中保护、产后激励，促进了产学研相结合。如长沙市地方税务局积极
运用税收优惠政策支持特区高新技术的发展，仅2002年就为高新技术企业及时减免了1.4亿元税款。由于政策扶持
得力，税收调控成功，高新技术企业所缴纳的地方税收，远远高于当年地方税收平均增长幅度，既促进了高新技
术产业的长足发展，又使高新技术产业的税源成为长沙地方税收新的增长点。
    （四）调节收入分配
    国家统计局对15万户城镇居民的调查发现，20％的高收入者占全国收入的42.4％，而20％的低收入家庭在全
部总收入中仅占   6.5％。收入过分悬殊的“两极分化”现象，如果不加限制就会引起社会的不协调甚至不稳
定。一方面，通过税收优惠，支持民营中、小企业发展，可以扩大就业岗位，支持国企工人分流，增加城乡低收
入阶层居民收入。另一方面，通过严格执行个人所得税法，对高收入者实行加成征收，开征遗产税、赠与税，对
高消费行为课以重税等措施，可以有效地抑制暴富户的增长；同时，国家再将这部分富人缴纳的税款以财政转移
支付的形式拨付给贫困地区，并对处于贫困线以下的人口免征大部分税收，帮助其自我发展，逐步脱贫，最终实
现将贫富县殊控制在一定合理范围内的祔经济的协调发展。
    （五）调整经济结构
    在调整产业结构方面，我国的地方税制为了配合国家的产业政策，一直对国家扶持的第一产业实行低税政
策。2000年10月8日，为了贯彻落实中共中央有关文件精神，重点扶持一批龙头企业，促进农业产业化经营，农业
部、国家税务总局印发了《关于扶持农业产业化经营重点龙头企业的意见》，规定了一些优惠政策。与此同时对
国家鼓励加快发展的第三产业实行轻税政策，执行３％或５％的营业税政策，并对新办的一些第三产业给予一定
的税收优惠，对以新型科技、咨询、贸易服务业为主的第三产业实行全面减轻税负，以保护实现未来可持续发展
的主导产业。由此我国的第三产业发展迅速，占经济的比重逐年不断上升，代表第三产业的营业税占地方税收的
比重亦同步上升。2001年，湖南省第三产业地方税收为71.95亿元，占地方税收总量的67.9％，成为地方税收增长
的最主要因素。
    在调整所有制结构方面，地方税收站在促进非公有制经济快速发展的最前沿，可以通过提供优惠政策，从宏
观上为非公有制经济创造较为宽松的环境，并通过加强对非公有制经济的宏观管理和税收引导，鼓励非公有制经
济以兼并、收购、参股、承包及租赁等多种形式参与国有企业的改制、改组，引导非公有制经济向第三产业、外
向型经济发展，鼓励非公有制经济提高科技含量，使之真正成为市场主体。在我国现行地方税收体系中，企业所
得税实行的是33％的比例税率，但对年利润10万元以下的按两档优惠税率18％、27％计征企业所得税，并对乡镇
企业实行减征10％的优惠政策。2000年6月国务院发出通知：个人独资企业、合伙企业和私营企业的生产经营所得
比照个体工商户生产、经营所得征收个人所得税。８月下发了《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》
等等。这些地方税收政策确实起到了扶持和推动非公有制经济的发展。
    （六）优化资源配置
    资源配置是指资金、人力、物力、技术等生产要素在地区、部门、产业、行业、企业之间及其内部的分配和
使用。在市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，但市场并不能解决所有的资源配置问题，在“市场
失灵”的领域，正是政府宏观调控的职能范围。税收就是其中一个极为重要的手段，通过设置税率的高低、税负
的轻重、税收政策的宽严，引导生产要素向合理方向流动，促进资源配置的优化。地方税收同样可以实现资源的
优化配置，使社会现有的有限资源得到合理利用。如国家对下岗职工再就业出台了一系列优惠政策，使闲置的部
分人力资源得到了有效利用，1999年湘潭市有12000名下岗职工实现了再就业，当年下岗职工再就业率提高20％。
岳阳市1998～2000年支持企业安置下岗职工及落实一系列其他税收优惠政策，富余人员减免所得税1600万元，以
及有力地支持了下岗职工再就业，仅2000年就有13000多名下岗职工通过各种途径实现了再就业。
    地方税收也是保持地方经济可持续发展的重要手段。由于企业为了追求利益最大化，难以避免导致环境污染
和生态破坏，造成资源配置不合理，影响可持续发展，这是市场经济的一种自身缺陷，依靠市场本身无法解决，
但地方税收可以通过税收限制和税收引导，实现资源优化配置，促进地方经济可持续发展。改革开放以来，我国
一直将环境保护作为一项基本国策，运用税收手段加强环境保护，如对利用废液、废毛、废渣等废弃物为主要原
料进行生产的企业，可以在5年内减征和免征企业所得税，现行的资源税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增
值税等地方税种也对保护环境不受污染、提高资源的使用效率、实现可持续发展有积极的作用。
    二、地方税收对地方经济调控的主要障碍
  （一）税制障碍
    1.从税制结构上看。我国现行税制设计的初衷是以流转税、所得税为主体的双主体税种，但由于当前企业经
济效益普遍低下，造成所得税税基过窄，所得类税收在税务部门组织收入中所占的比重不高。而由于受税收级次
影响，地方政府掌握的所得类税收比重则更低，这就形成所得税主体事实缺位，所得类税收特有的“自动稳定
器”功能难以发挥，制约了地方税收对经济调控作用的发挥。在税种方面，社会保障税、教育税、财产税迟迟未
能出台，使得消费者对未来的谨慎需求增大，持币观望，居民消费无法在短时间内得到激活，有效需求难以扩
大，经济增长的目标就难以实现。现行地方税制仍内外有别，内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税、
城镇土地使用税等，外资企业适用税等。这不仅不利于公平税负和内外资企业间平等竞争，也不利于我国税制与
国际税制接轨。
    2.从税制稳定上看。1994年分税制改革在保持两级政府所需财力，调动两级政府生财、聚财、理财的积极性
方面发挥了巨大作用。但也应当承认，相对中央税体系，地方税体系发展仍然相对滞后，尤其是税制不够稳定、
管理不顺畅的矛盾突出。近期，为保证中央收入，更好地调节宏观经济，国家对地方税体系中发展较好、便于征
管、税源较广的税种的税目或税率陆续作了调整。比如，金融行业提高营业税税率增加的税收，对个人存款利息
课征的个人所得税等，几乎每项新出台的增税措施，都有利于中央收入规模的扩大；而减税的大多是地方税收，
如停征固定资产投资方向调节税、取消屠宰税、减免企业所得税等等。虽然这些做法是适应不同发展阶段所采取
的必要措施，但必须要采取增加地方税收的相应措施与之配套。
    3.从税权划分上看。分税制改革通过税权划分初步确立了中央与地方两套税系，中央给地方虽然划定了一定
的税源和收入，但未能赋予地方相应的管理权限，税收立法权、解释权、税种开征停征权、税目税率调整权仍严
格集中在中央。这种只让利不放权、只分税不分管的分税体制既不利于地方税系的建立，也不利于地方因地制宜
挖掘区域零散税源，更不利于地方政府利用税收手段实施对区域经济的调控。分税制的实施，实际上已经承认了
地方经济利益的独立性，地方政府拥有一定的税收权限（包括税收立法权），既是分税制的内在要求，又适应了
区域经济千差万别的实际。地方政府可通过行使自己的税权，一方面在发挥地区优势的基础上创造出更多的税
源，另一方面也可以发挥其在经济调节方面的积极性。而税权划分的不科学，实质上大大阻碍了地方税收经济调
控功能的发挥。
   （二）环境障碍
    1.法制环境。一方面，目前我国尚无统领整个税收体系的税收基本法，尚无法从法律层面对立法原则，管理
体制，政府与税务机关权限划分，地方税税种开征及调节范围等重大问题进行科学、合理、具体、严密的规定。
税务司法保障体系尚未建立，税收执法缺少强制性和威慑力。公民的法律意识不是很高，依法治税，与有法难依
的矛盾将长期存在，地方税收调节经济尚缺乏法制保障。另一方面，当前，我国税收执法人员的素质、执法水平
和执法手段还有待提高。“人情税”、“关系税”、以权代法、以情代法、以言代法、以税代法、以税代罚、以
补代罚等以权谋私的现象时有发生，执法不严，对偷税行为打击不力。
    2.经济环境。当前我国经济宏观面看好，但微观面不容乐观，伴随我国经济由短缺步入过剩时代，消费需求
发生结构性变化，原来大量低水平重复建设已不能适应现有消费结构。现代企业制度尚未建立，产权还不明晰，
还不能适应社会主义市场经济发展的需要。企业经济效益普遍低下，技术设备落后，缺乏发展后劲，经济增长方
式尚未完全从粗放型向集约型转变。地区间经济发展还不够平衡，经济压力畸轻畸重。
   （三）行为障碍
    1.地方政府行政干预。各级税务机关是主管税收工作的机关，除了财政部和各级税务机关以外，其他任何部
门无权干预税收工作。但是，在实际工作中，有的地方党政机关以发展经济为名，擅自制定税收优惠政策，越权
减税免税；有的要求税务机关对纳税人实行包税或变相包税；有的直接干预税务机关的具体征管活动，或对税务
机关依法行使征税权、稽查权指手划脚，或要求税务机关改变纳税环节、纳税期限、提高税额、虚征税款、买卖
税款等等。据《中国税务报》披露，从1998年6月开始，全国开展了历时半年的执法检查，在这次全国统一的执法
检查中，各地查出与国家税法不符的涉税文件1103份，其中地方党政部门的涉税文件1048份，各地违反税收制度
金额21.2亿元，其中因擅自减免税、改变税率税基和少征滞纳金等问题减少收入10.8亿元，违反规定批准缓缴税
款9.2亿元。2001年湖南省地税局共清理出违反国家统一税法的涉税文件、会议纪要等183份。
    2.以费挤税现象相当严重。各种名目繁多的收费项目，虽几经治理，但“税费倒挂”、“费挤税”的现象没
有得到根治。1995～1998年，湖南省地方税收入占GDP的比重分别为2.37％、2.16％、2.11％和2.3％。由此看
出，地方税收入占GDP的比重过低。一个重要原因是税外收费过多过滥，挤占了税款所致。1993～2001年全省地方
税收入平均增长速度为13.72％，而“其他收入”的增长却高达25.5％。这说明在财政预算收入中作为国家筹集资
金主要手段的税收份额下降，调节经济的职能相应削弱，而以罚没收入和行政性收费手段来调节经济的职能得到
强化。
   （四）收入障碍
    １.从收入规模来看。税收宏观调控能力的发挥，在一定程度上依赖于一定的税收收入总量和税收增长速度。
近年来，我国经济对财税政策反应不灵敏从一个侧面说明了税收宏观调控能力的不足。改革开放以来，税收收入
占ＧＤＰ的比重持续下降，1985年税收占ＧＤＰ的比重是23.8％，到1996年下降到10.04％。这一比重不仅远远低
于发达国家38.7％的平均水平，也低于发展中国家26.5％的平均水平。在当前财政收入主要依赖税收收入的情况
下，宏观税负水平的下降与政府履行职能所要求的财力极不适应，财力不足严重制约了调控功能的发挥。
    ２.从收入构成来看。所得税在税收总额中所占比重逐年下降。我国目前流转税收入已占全国税收总收入的
75％左右，所得税比重不足20％，不仅远远低于发达国家64.33％的平均水平，而且比一般发展中国家34.22％平
均水平还要低15％。并且流转税收入又过分依赖增值税，增值税收入占税收总收入近50％（1996年为47％）。过
分依重商品税的税制结构直接导致了我国税制缺乏弹性，庞大的流转税体系挤占了所得税对经济的调节空间，削
弱了其调节力度，使所得税内在的经济调节功能未能有效发挥。营业税在地方税收总额中虽然占据绝对地位：如
岳阳市1999年营业税占地方税收的比重为   41.76％，但营业税仅作用于第三产业，几乎无法触及第一产业和第
二产业，使得税收调节促进投资的作用无法充分发挥。
    ３.从收入质量来看。虽然近年来地方税收收入增长很快，甚至大大超过了ＧＤＰ的增速，但其中含有相当水
分。近年来，有的地方政府不考虑实际税源，“以支定收”，层层追加收入计划，而且把收入计划增加的砝码绝
大部分压在地方税收，有的县市地税收入额高出国税。有的地方实际税源与税收计划相差较大，为了完成税收任
务，采取“空转”、“摊派”、“寅吃卯粮”、垫税、收“过头税”等办法，有的甚至出现引税、买税卖税等违
法违纪行为。造成地方后续税源不足，陷入越收越穷、越穷越收的恶性循环。
   （五）观念障碍
    一是依法治税意识比较淡薄。长期以来，我国不少地方政府的决策者还没有真正从“人治”的窠臼中转变到
“法治”的轨道上来，权大于法的错误观念仍然根深蒂固，依然习惯于靠行政命令来管理经济事务，有意或无
意、自觉或不自觉地干预税收工作，做出有违统一税法规定的决策或行为。二是依法行政意识比较欠缺。受诸多
因素的影响，我国税务征收机关长期以来习惯于使用行政手段开展税收征管工作，并以税收任务作为税收工作的
指挥棒，形成税收任务效力高于税法效力，领导意图硬、税法规定软的不正常现象。这些问题严重干扰了正常的
秩序，既损害了纳税人的权益，又损害了税务机关的形象。三是纳税人依法纳税意识不足。应当说，中国的一般
老百姓对“皇粮国税，莫敢违犯”的意识基本上都是具备的，但受多种因素的影响，目前我国纳税人的纳税意识
是普遍不足的。如纳税人从事生产经营，但不进行税务登记、不进行纳税申报，据绝纳税检查，采取种种非正当
手段，逃避纳税义务，或欠税，或骗税，以及税企关系处理中的讨价还价，斗智斗勇等都是纳税人纳税意识不强
的基本表现。
    三、地方税收对地方经济调控的主要对策
  （一）从经济税收的角度思考
    经济决定税收，税收是经济质量、经济效益的综合反映。我们的一切问题包括税收问题、财政问题，都只有
经济发展了才能得以解决。因此，我们必须树立从经济到税收的思想，从税收影响经济的角度出发，研究地方税
收与经济增长、与宏观调控、与可持续发展的关系，寻找发展地方经济的有效途径。
    1.发挥杠杆作用，调控地方经济。
  （1）扩大投资需求。当前投资的主体主要是民间投资，财政投资的份额很少。因此，税收要着眼于鼓励企业投
资、个人投资和外商投资。具体措施：
    ①统一内外资企业所得税制，重点是统一内外资企业的税收优惠，平衡地区间的税收优惠，依据“以产业为
导向，兼顾外资、内资”的原则，对在国内投资兴办国家产业政策鼓励发展的企业，在开办初期，实施与外商投
资企业同等的税收优惠，以鼓励国内投资；同时对符合规定条件（如投资额大、技术先进、投资回收期和经营期
长）的少数外商投资，经过批准给予更多优惠，以利于更好地贯彻国家产业政策和外商投资政策。
    ②配合国家整个经济政策，大力促进国有企业的体制改革、机制转换、结构调整和技术进步，促进国有企业
全面提高经济效益，扩大投资。对国有企业资产重组中所涉及到的财产和实物转让给予税收优惠；对在企业兼并
中按国家规定调整生产方向的兼并方或受让方给予税收优惠。
    ③借鉴国际经验，选择部分行业、企业试行投资抵免的税收优惠办法，以利于刺激投资积极性，鼓励资本密
集型产业的发展，优化投资。
    （2）拉动消费需求。我国的消费需求对经济增长的贡献率达50％，是促进经济快速增长的主要因素。针对当
前居民特别是中低收入者的收入增长幅度减缓、即期消费倾向下降以及有关政策对消费限制过严等情况，可采
用：
    ①对某些消费放开限制，给予减税，而对另外一些消费则增加征税。如在现有减税基础上，进一步降低有关
购销房产的税费负担，特别是所得税负担，以盘活商品房产市场、降低购置、使用汽车的税费，刺激私人汽车等
消费；对居民个人购置住房、汽车、商业保险等特定消费支出，允许在计征个人所得税时，作一定扣除，对移动
电话、保龄球、高尔夫球、桑拿按摩、高级美容等消费行为，开征消费税，实行特殊调节。
    ②现行个人所得税起征点和企业所得税的计税工资标准偏低，要适应提高，增加居民和企业可支配收入，扩
大消费需求。同时依据收入分配向高收入者倾斜的情况，相对强化高收入者的税收调节力度，如对个人所得税由
分类所得制改为综合所得制，实行统一的累进税率征收，并扩大征税范围。
    ③尽快开征遗产税，以调节个人财富分配，鼓励消费，增加财政收入。
    2.制定税收政策，扶持经济发展。可持续发展作为一种新的发展观，突破了以往人们对发展范畴的理解，使
人类重新审视环境、经济、社会的关系，是人类发展观念的创新。可持续发展既包括与环境、资源相协调的经济
发展，也包括经济效率与社会公平相协调的社会发展。现阶段我国税收政策促进可持续发展战略，可分两步走。
   （1）长远目标是构建适应可持续发展要求的税制模式。促进可持续发展的税收政策必须坚持发展优先、兼顾
环保和效率优先、公平的原则。考虑到可持续发展的全球性特征，还应坚持国际合作原则。构建适应经济社会可
持续发展的税收模式，应着眼于经济与资源、环境的协调，着眼于提高技术进步在经济发展中的贡献份额。可以
设想，改流转税系一枝独秀为多税系并重格局，建立以流转税系、所得税系、资源税系、环境保护税系、财产税
系、社会保障税系等多重调节的税制结构。
   （2）近期目标是着重构建鼓励资源、环境保护和技术进步的税收政策。在环境与资源保护方面，可采取：
    ①建立环保税制，对污染、破坏环境的产品和行为征税，对有利于环境的产品与行为给予优惠；
    ②对具有重大生态价值的水、草原、森林、地热等资源的开发利用纳入资源税收范围；
    ③对改良土壤、提高土地肥力、扩大耕地面积、植树造林等有利于环保的农业生产活动给予减免税；
    ④对占地较少的高层建筑从低课税，对因生态平衡、环保需要而转让房地产取得的收入减免税收，对绿化和
环保设施用地减免土地使用税。在促进技术进步方面，可采取：
    ①鼓励企事业单位对技术企业的所得税可长期实行低税，对研究和开发的投资，按实际发生额进入成本，对
技术成果转让和技术服务取得的收入，在一定额度内免征所得税；
    ②调整个人所得税，鼓励个人进行技术研究和开发；
    ③对从事技术研究和开发的单位和个人，在增值税和营业税上给予支持；
    ④诱导个人与企业消费高新技术产品和环保产品，其支出可酌情在应纳税所得额中扣除。
  （二）从税收制度的角度思考
    1.完善分税制度。
  （1）以支出责任划分作为税权划分的基本理论。其理由是，各级政府的财政应基本上与其所需承担的责任相
符。财政理论和各国的实践经验证明，政府间支出责任的划分应遵循如下原则：一是由全国居民享用的公共产品
和服务应完全由中央政府来提供。这些服务主要包括国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、中央银行和
中央税的征收管理等。宏观经济稳定（通过财政和金融政策）是一种特殊性的全面性的公共产品，其支出责任也
应由中央政府来承担。二是地方政府应提供本区居民享用的公共产品和服务。这些服务包括：地区性交通、警
察、消防、教育、环保、公园，对地区经济发展的支持，地方性法律的制定和实施等。三是对具有跨地区“外部
效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与。如跨地区的公路、铁路、水路运输、邮政、通讯等项
目。四是调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。
    中央与地方税权的划分，实际上是税源在中央和地方之间分配的问题。这种划分有以下几个原则：首先，中
央与地方财权的划分应尽可能与责任划分相吻合，每一级财政都应有属于自己的、基本满足支出需求的税源。其
次，税种的划分应考虑征管的效率。第三，中央政府应有独立的税收征管机构。第四，中央与地方间税源必须具
有相对稳定性。具体可按：
    ①那些与稳定国民经济有关的税种划归中央；
    ②那些与收入重新分配有关的税种划归中央；
    ③那些税基流动性较大的税种划归中央，税基流动性较小的税种划归地方；
    ④那些与自然资源有关的税种，如果在地区间分布不均匀划归中央，分布均匀则划归地方；
    ⑤进出口关税和其它收费全部划归中央。
   （2）以中央地方兼顾型作为税权划分的基本模式。
    ①中央税和共享税的税收立法权、政策解释权、征收管理权、计划安排权等集中在中央；
    ②全国统一开征且对宏观经济有较大影响的地方税，其基本法的立法权集中在中央，征管权和部门政策调整
权下放地方；
    ③全国统一开征且对宏观经济影响小或地方特色浓的地方税，由中央制定基本法，实施办法由地方制定，政
策解释权和征收管理权完全赋予地方；
    ④全国不统一开征的地方税，其立法权、政策解释权和征收管理权完全赋予地方；
    ⑤地方结合当地经济资源和社会发展状况，报经中央批准，可决定开征、停征某些税种。
   （3）以事权和财政统一作为税权划分的基本原则。分税制的目的是通过合理分权，维护中央和地方政府的经
济利益，确保财权与事权相匹配，充分调动中央和地方的两个积极性。随着政治、经济体制改革的深入，各级地
方政府的事权逐渐明确，其调控地方经济、发展地方公共事业的作用越来越大，相应地其支出需求也逐步扩大。
现行分税制税权高度集中于中央，而事权则往往向地方倾斜，形成两极反差。因此，要完善分税制，必须将事权
与财权相统一。一方面尽可能把一部分有着良好财政效应的税种划归为地方，保证地税收入适度增长以不断壮大
地方税收收入规模，满足地方财政支出。另一方面要加快推进费改税步伐，对那些数额大、收入稳定、用途明
确、征收集中的政府收费项目，改征地方税。
    2.完善地方税制。
  （1）合理确立地方税主体税种。选择地方税的主体税种，必须坚持充实地方税种和增加地方税收的原则。根据
我国当前经济发展水平和税制结构状况，借鉴国际经验，地方税应以营业税、城建税、财产税为主体税种。其理
由是：城建税具有征收覆盖面广、税基较宽、税源充足，且征收便利；营业税有明显的地方税主体税种的特征；
财产税从长远的发展的观点看，税源会越来越广，税基会越来越宽，收入规模会越来越大。
  （2）合理划分地方税收管理权限。
    ①将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种，如企业所得税、个人所得
税、营业税等的税收立法权、税法解释权等归中央，税收征收权、税款支配权划归地方，税收减免权适度下放到
省和计划单列市一级，便于地方根据各自实际贯彻实施；
    ②对于税源普遍、税基不易产生区域间移动且有明显受益性的税种，如车船使用税、房产税、城建税等，除
税收立法权归中央外，其它权限都可下放给地方，便于各地因地制宜，灵活处理税收问题，促进本地经济发展；
    ③对税源零星分散、纳税环节不易控制，征收成本大的税种，其税收立法权、解释权、开征停征权等全部下
放到省一级，对具体适应税率，一定数额减免税等可下放到省辖市一级；
    ④在不违背国家税收法律法规、不挤占中央财政收入的前提下，设置特定条件和程序，赋予省级政府对具有
明显地域特征的税源开征新税种和出台一些加强地方税征管等方面法规的权力。
  （3）合理设置地方税制结构。对地方税制进行完善，其核心是对地方税种进行改革，对税种结构进一步理顺、
兼并。一是统一企业所得税内外税制；二是统一房地产税和车船使用税；将现行房产税与城市房地产税合并为房
地产税；将车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税；将城镇土地使用税并入房地产税或资源税；三是取
消筵席税、固定资产投资方向调节税（已暂停征）、屠宰税、土地增值税等与市场经济发展不相适应的地方税
种；四是适时开征新税种，如将教育费附加和文化事业建设费合并征收教育税；将现行社会养老、医疗、职工待
业失业基金等转变为开征社会保障税；五是进一步完善资源税结构；六是进一步完善财产税系。
    3.完善优惠政策
  （1）直接性优惠和间接性优惠相结合。间接优惠的实施可以更好地体现国家的产业政策，也可以保障税收收
入，在一定程度上避免税收流失。因此，在采取降低税负、定期减免、再投资退税等直接优惠方式的同时，要尽
可能采用固定资产加速折旧、再投资优惠、资本性投资一定比例抵扣当期应缴所得税、专项费用扣除等间接优惠
措施。
  （2）主体性优惠与客体性优惠相结合。适用国际惯例，统一不同所有制企业、内外资企业的税收政策，税收优
惠改为以产业导向为主，兼顾落后地区，总体上不再区分内外资、区分所有制，以调动民间投资积极性，引导投
资方向，促进产业结构优化升级和区域经济发展。
  （3）扶持性优惠与鼓励性优惠相结合。在取消对经济特区、经济技术开发区和沿海开放城市等发达地区的一般
性优惠时，加大对落后地区特别是中西部的优惠力度，继续给予“老、少、边、穷”的企业扶持性优惠，同时对
基础产业和高新技术企业以及信息产业给予鼓励性优惠，如从事农林牧业、能源、交通基础设施项目的内资企业
比照外资企业享受15%的所得税优惠税率，高新技术企业，不论在高新技术开发区内还是区外，只要符合国家高新
技术企业标准，经省级以上科技部门认定，在企业所得税率、投资抵免、费用扣除、资产折旧上都可按高新技术
企业优惠政策对待。为增强软件产业和集成电路产业创新能力和国际竞争能力，分别给予优惠政策。
  （三）从税收发展的角度思考
    1.转变税收观念。
  （1）理论上实现无偿论向有偿论的转变。税收无偿论这种理论不仅否定了纳税人享受祔公共资源的权利，将纳
税人的应得利益歪曲为政府恩赐，而且从根本上否定了纳税人对政府行为进行全面监督的理论依据。明确税收的
有偿论，征税人就可以名正言顺地取得财政收入，纳税人就可以理直气壮地要求政府履行职能。
  （2）观念上实现最大化向最优化的转变。税收增长必须符合经济增长的实际，这是经济税收增长规律所决定
的，我们必须跳出就税收论税收的思路，转变税收增长越快越多越好的观念。促进国民生产总值的增长是实现税
收本质目的的手段，最终应体现为社会提供更多更好的公共产品和公共服务以及人民生活水平的提高。如果盲目
追求税收增长，就必须颠倒手段与目的的关系，税收不仅不能发挥正常组织收入的功能，而且会动摇税基，枯竭
税源，影响经济发展和社会稳定。
  （3）收入上实现指令性向指导性的转变。长期以来，我国税收工作实行“以组织收入为中心”的单纯财政思
想，将计划任务作为考核、评价税务机关工作的首要甚至惟一标准，这种主要以满足刚性财政支出需要的指令性
税收计划与市场经济发展极不相适应，依法征税与任务征税矛盾突出，导致为完成当年的任务，不应征的也征，
或者该征的也不征。因此，必须改变过去沿用的“基数法”（即“基数×系数±特殊因素”的方法）确定税收计
划的做法，逐步改用“GDP税收负担率税收计划法”（即“该期GDP计划×近年平均税收负担率±应分摊差额±特
殊因素”的方法）来确定，并结合各地的经济税源分布情况以及新的经济税收增长点，逐级下达指导性计划。
    2.坚持依法治税。
  （1）纳税人应当树立依法纳税的理念。税收是每一个纳税人消费公共物品或服务所必须付出的代价。与此相联
系，任何一个纳税人的偷、逃税行为，都意味着其他社会成员所能享受的公共物质或服务数量的减少，同时，
偷、逃税者也必须为自己的行为付出受到法律制裁的代价。因此，作为纳税人，必须树立依法纳税的理念，在取
得消费公共物品和服务的权利时，依法履行纳税的义务。
  （2）税务机关应当树立依法征税的理念。税收关系到各级政府职能的履行和国家机器的运转以及整个经济社会
的稳定发展。作为征税人的税务机关，必须树立依法征税的理念，既要切实履行加强征管、堵塞漏洞，把该征的
税如数征上来的义务，又要依法运用好征税的权力，保证执法的公正性和严肃性；既要保证国家税权的实现，又
要保护纳税人的合法权益不受侵害。
  （3）政府部门应当树立依法用税的理念。税收来源于纳税人，凝结着他们的血汗，作为作税人的政府部门，必
须树立依法用税的理念。一方面，慎重地按各级人大讨论通过的财政预算计划安排使用好每一分钱，把所有的税
款都用到关系纳税人切身利益的公共物品或服务上；另一方面，自觉接受纳税人的监督，如实向各级人大报告财
政预算执行情况，向广大纳税人公布财政收支情况。
    3.提高税收质量
    一是牢固树立成本观念，思想认识上解决“无本治税”的问题，行动上自觉加强成本核算，征管中科学地进
行税收成本的预测、分析、计划和考核，变税收粗放型管理为集约管理，变人海战术为现代化管理。二是按照经
济区域和精痢效能的原则，科学地设置税务机构，减少基建、交通、通讯等费用。同时，将高度的计算机化作为
工作的重点，构建网络，成立数据中心，与电子申报、电话申报相配合，节约征收成本，切实改变将计算机仅作
为打字、开票、统计之用的落后状态。三是严格执行税款征解入库制度，保证税款足额征收入库，对纳税单位和
纳税人直接向国库缴纳的税款要及时查核，限期缴纳；要坚持按计划均衡入库，按时实现预期目标；要保证依率
计征，精确核算，并正确反央各项收入的级次和税种等内容：要坚持应收尽收，严防税收流失。
    4.加强队伍建设
    税务队伍建设的目标是政治过硬、业务熟练、作风优良。为此，一要加强日常的政治理论学习，强化政治理
论修养，坚持用邓小平理论武装税务干部头脑；二要大力推进人事制度改革，实施公开选拔、竞争上岗和干部交
流轮岗等制度，建立干部“能者上、平者让、庸者下”充满生机和活力的选人用人制度，真正把那些忠诚人民税
收事业“能干事，能干成事”的人用在刀刃上；三是建立长期的干部培训与岗位考核制度，按照缺什么补什么的
原则，加强培训，使广大税务干部成为“三懂”、“四会”的业务能手；四要建立内外执法监督检查制度，对各
种税务违法违纪行为坚决查处，以正税纪。

                                          课题负责人：张云英　
　　　                                    课题组成员：李平新　龙水根　方志平　朱泽民
                                                      郝传斌　王　磊　王运祥　李科传

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